El informe está dirigido al ex secretario de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda, Rodrigo Aybar Perlender, quien formó parte del gobierno de Javier Milei. Revela falencias que abarcan dos administraciones distintas y que, sorprendentemente, ninguna de las carteras responsables se ocupó de corregir. El documento fue elaborado por la Gerencia de Control de Transferencias de Fondos Nacionales de la AGN, en el marco de la Actuación N° 146/21. El período auditado formalmente comprende desde el 1 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2019, cuando el área de vivienda dependía del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda (MIOPyV), que estaba a cargo de Rogelio Frigerio y contaba con Iván Kerr como secretario de Vivienda. Sin embargo, los trabajos de campo se extendieron hasta el 1 de marzo de 2024, lo que permitió al equipo auditor constatar el estado real de las obras durante los años de gestión kirchnerista. Este relevamiento incluyó viviendas entregadas entre 2021 y 2023, durante la gestión de los tres ministros de Desarrollo Territorial y Hábitat que tuvo Fernández: María Eugenia Bielsa (diciembre de 2019 a noviembre de 2020), Jorge Ferraresi (noviembre de 2020 a noviembre de 2022) y Santiago Maggiotti (noviembre de 2022 a diciembre de 2023). Los acuerdos firmados durante el gobierno de Macri continuaron ejecutándose o permanecieron paralizados a lo largo de toda esa gestión, sin que se subsanaran las irregularidades detectadas en su momento.
La AGN examinó 28 Acuerdos de Cooperación y Uso (ACU) firmados con las provincias de Buenos Aires, Salta, Chaco y Tucumán, en el marco del Programa 38 “Acciones de Vivienda y Desarrollo Urbano”, que lleva a cabo la Actividad 42, “Acciones para la Construcción de Viviendas Sociales”. Este programa se ha diseñado con el fin de promover y financiar soluciones habitacionales para hogares que se encuentran en una situación de escasez de recursos económicos, prestando especial atención a las poblaciones que sufren déficit habitacional, personas con discapacidad, adultos mayores, aquellos afectados por emergencias climáticas y comunidades de pueblos originarios. Los hallazgos del informe se distribuyen en cinco áreas clave: aspectos presupuestarios, rendiciones de cuentas, control interno, fiscalización de obras y cumplimiento de los objetivos del programa.
La auditoría reveló incumplimientos generalizados en la rendición de los fondos que fueron transferidos a las cuatro provincias que fueron objeto de análisis. Las irregularidades incluyen demoras en la presentación de certificados de avance de obra, con atrasos que en el caso de Salta llegaron a superar los 30 meses. También se observaron rendiciones mensuales presentadas sin las planillas reglamentarias exigidas por la Resolución 58/16, así como facturas que no permiten determinar si corresponden a avances físicos o financieros en la ejecución de las viviendas.
Uno de los casos más llamativos se refiere al Acuerdo de Cooperación y Uso 436/15 de la provincia de Buenos Aires. En el certificado de medición N° 43, una factura con fecha de emisión del 16 de mayo de 2019 fue declarada como cancelada el 15 de enero de 2019, lo que significa que fue registrada casi cuatro meses antes de su emisión. La AGN enfatizó que este tipo de situaciones no es un suceso aislado, sino que se presentan de manera recurrente en diferentes acuerdos.
Los cronogramas de pago también sufrieron incumplimientos sistemáticos, tanto por parte de las provincias, que demoraban en realizar las rendiciones, como por la propia Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que tardaba en liberar los desembolsos una vez que recibía esas rendiciones. Esta doble demora creó un círculo vicioso que no solo retrasó la ejecución de las obras, sino que también encareció los costos finales que fueron financiados por el Estado nacional.
Asimismo, la AGN ha cuestionado el funcionamiento del sistema CIVITAS, un software utilizado por la Unidad de Gestión para el seguimiento y gestión de los Acuerdos de Cooperación y Uso. Este programa presenta un inconveniente considerable: no registra información anterior a 2015, a pesar de que el 50% de los convenios auditados fueron firmados antes de esa fecha. Esta limitación ha dejado sin un historial verificable a una parte significativa de los acuerdos examinados, lo cual dificulta aún más la transparencia en el uso de los fondos. Además, el sistema presenta errores de tipeo en certificaciones y rendiciones que se replican mes tras mes sin ser corregidos.
Al solicitar al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat los expedientes de tramitación de los 28 Acuerdos de Cooperación y Uso analizados, la AGN solo recibió documentación completa de 14 de ellos —un 50%—. De los restantes, 3 estaban incompletos, 5 solo incluían copias del acuerdo firmado y solicitudes de gastos, y 6 constaban apenas con algunos documentos sueltos. La ausencia de esos expedientes ha imposibilitado conocer el estado real de ejecución de los convenios y verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Durante las visitas directas a los organismos provinciales, se logró obtener parte de la información, pero no en todos los casos.
Uno de los hallazgos más preocupantes a nivel institucional es la total falta de mecanismos de supervisión por parte de la Unidad de Gestión. El Reglamento Particular del Plan Nacional de Vivienda, aprobado por la Resolución MIOPyV 122/17, asigna expresamente a dicha unidad la responsabilidad de “llevar adelante las acciones necesarias de supervisión para lograr una ejecución adecuada y eficiente de los proyectos”. Sin embargo, la AGN no encontró evidencia en ninguno de los expedientes analizados de que se haya llevado a cabo alguna auditoría técnica o financiera, ni ningún procedimiento de confrontación y validación de los avances físicos y financieros informados por los Entes Ejecutores.
Lo que sí se encontró en los expedientes fueron planillas de rendiciones presentadas por los Entes Ejecutores, que en algunos casos aislados incluían alguna fotografía general de las obras, pero sin ningún análisis relevante por parte de la Unidad de Gestión.
En cuanto a la ejecución de los acuerdos, solo dos de los veinte Acuerdos de Cooperación y Uso analizados —ambos correspondientes a Tucumán— fueron ejecutados dentro de los plazos originales. Los restantes 18 presentaron retrasos considerables, presentando algunos casos del Chaco demoras de hasta 120 meses, con obras que seguían en ejecución o estaban paralizadas al momento del cierre del trabajo de campo en febrero de 2024, ya bajo la gestión de Milei.
La AGN realizó un análisis comparativo entre los costos originales de los contratos y los costos finales según el sistema CIVITAS. Determinó que 16 de los 28 Acuerdos de Cooperación y Uso —el 57,14%— debieron ser readecuados en sus montos, siguiendo la Resolución 62 E/16, que estableció un mecanismo de redeterminación de precios para convenios paralizados o con atrasos. Además, 17 acuerdos readecuaron sus montos utilizando el sistema de Unidades de Vivienda, que consiste en un índice de actualización vinculado a la inflación de la construcción.
Los aumentos de costos fueron significativos. Por ejemplo, el Acuerdo 884/15 de Salta, destinado a la construcción de 24 viviendas en la localidad de Vaqueros, vio un aumento de su monto original de $12.649.218 a un costo final de $40.259.781,80, lo que representa un incremento del 218,28%. El Acuerdo 1904/14 del Chaco, que preveía 62 viviendas con un plazo original de 12 meses y que finalmente se ejecutó en 60 meses, pasó de $21.623.056 a $66.022.169,10, resultando en un aumento del 205,33%. Otro caso, el Acuerdo 2086 del 1806/14 de Salta, también mostró un aumento del 191,68%, al aumentar de $34.350.013,74 a $100.190.680,22. Los incrementos más moderados entre los acuerdos analizados no fueron inferiores al 30%.
Las causas de estos retrasos fueron numerosas y simultáneas: la demora en la presentación de rendiciones por parte de los Entes Ejecutores provinciales, la tardanza de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda en liberar los desembolsos, obras que quedaron paralizadas —algunas llegaron a ser vandalizadas— antes de la Resolución 62 E/16 y que, aun después de ser readecuadas, volvieron a incumplir los nuevos cronogramas establecidos, así como procesos licitatorios que en Tucumán demoraron hasta 13 meses desde la recepción del primer desembolso hasta el inicio efectivo de las obras.
Las visitas in situ realizadas por el equipo auditor en Salta revelaron que las terminaciones exteriores de las viviendas construidas bajo los Acuerdos 884/15 y 1806/14 no alcanzan los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social establecidos por la Resolución 9-E/17. Los muros exteriores presentaban un deterioro evidente, resultado de la elección de un producto de impermeabilización inadecuado, a pesar de que estas viviendas habían sido entregadas entre 2021 y 2023, durante las gestiones de Ferraresi y Maggiotti al frente del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. La AGN advirtió que, de no realizarse las correcciones necesarias, los daños se verán agravados con el tiempo.
El Acuerdo 1806/14, por su parte, también registra otra irregularidad: las etapas 9 y 11, que contemplaban la construcción de 100 viviendas en el Barrio Huaico de la capital salteña, fueron ejecutadas con una tipología diferente a la que había sido aprobada en la Constancia de Factibilidad Técnica, sin que en los documentos correspondientes conste la intervención de la Unidad de Gestión al respecto.
El relevamiento fotográfico y las inspecciones realizadas en la provincia del Chaco documentaron las fallas más graves del informe. En particular, las viviendas del Acuerdo 892/15, destinadas a familias de escasos recursos de la provincia, fueron entregadas a sus beneficiarios sin cielorraso, sin aislación, con baños y lavaderos sin conectar, sin griferías, y sin tanque de agua, lo que provocó que el servicio de agua careciera de presión.
Los auditores también informaron que “las instalaciones eléctricas eran improvisadas, con riesgo de electrocución”, y que las aberturas, como postigones y puertas, fueron calificadas de inadecuadas en su calidad. El Acuerdo 634/15, que tenía como destino la construcción de 100 viviendas para comunidades originarias (Criollos y Qom) en áreas rurales del Chaco, concluyó únicamente con 69 unidades edificadas, es decir, 31 menos de las proyectadas. Los intercambios documentales obrantes en las actuaciones reflejan solicitudes de readecuación del proyecto original, pero sin que la Unidad de Gestión haya emitido un pronunciamiento formal respecto a la reducción en la cantidad de viviendas. Al cierre del trabajo de campo, el acuerdo figuraba en el sistema CIVITAS como “en análisis”.
De acuerdo con la cláusula 19° de todos los Acuerdos de Cooperación y Uso firmados en el período auditado, se estipula que los Entes Ejecutores deben implementar un sistema de recupero de inversiones mediante el cobro de cuotas a los beneficiarios de las viviendas. Al consultar a los Institutos Provinciales de Vivienda de las cuatro provincias analizadas sobre la efectiva aplicación de este mecanismo, se comprobó que tres provincias —Salta, Tucumán y Buenos Aires— habían formalizado la implementación del sistema, pero solamente Salta llevó a cabo cobros reales de cuotas mensuales durante el período auditado.
Al interrogar al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat si hubo algún seguimiento y control a nivel nacional sobre el recupero de esos fondos, la respuesta fue contundente: “No se implementó ningún protocolo de recupero”.
El 10 de diciembre de 2023, tras asumir la presidencia, Javier Milei disolvió el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat mediante el Decreto 8/2023, como parte de una significativa reestructuración del gabinete que pasó de 19 a 8 carteras ministeriales. El área de vivienda fue convertida en la Secretaría de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda, que quedó bajo la órbita del Ministerio de Infraestructura, con Héctor Lostri como secretario. Sin embargo, este ministerio también tuvo una corta vida, dado que fue disuelto el 5 de marzo de 2024, y sus funciones restantes fueron absorbidas por el Ministerio de Economía. La secretaría de vivienda, a partir de ese momento, quedó bajo el mando de Economía, con una existencia que el propio gobierno describió como marginal. Finalmente, el 11 de febrero de 2025, mediante el Decreto 70/2025, se disolvió definitivamente la Secretaría de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda, transfiriendo sus funciones residuales a la Secretaría de Obras Públicas y dejando en manos de las provincias la responsabilidad de establecer sus propias políticas habitacionales.
